Seminární práce z předmětu: Teorie práva

Kurz celoživotního vzdělávání

Téma:

Postavení interpretace v režimu právní regulace

V Českých Budějovicích dne: 28. 11. 2005

Zpracovala: ing. Iveta Vilímková

Úvodem k danému tématu je třeba uvést, co je to interpretace. Interpretace je výklad. V právu můžeme interpretací rozumět objasnění smyslu a obsahu právních norem vyjádřených v normativních aktech za účelem jejich pochopení a používání.

V širším pojetí lze interpretaci chápat jako zobecňující hledisko zkoumání vztahů mezi platnými právními normami a společenskou realitou, které může ovlivňovat i výklad (interpretaci) platných právních norem, a tím i jejich aplikaci.

Interpretace souvisí s právní sílou, prvotností a odvozeností právních aktů. Např. kodexy jsou interpretovány stabilně, což přináší vyšší úroveň právní jistoty. V oblasti ochrany životního prostředí právní úprava není kodexována a úroveň právní jistoty je nízká vzhledem k častým změnám (k novelám jednotlivých právních předpisů dochází i několikrát za rok), ale i z hlediska základních cílů, kterých má být právní úpravou dosaženo.

Př.: První zákon o odpadech č. 283/91 Sb. nepředpokládal podrobnou úpravu nakládání s odpady PCB. Další zákon č. 125/97 Sb. zavedl (na čtyři roky) speciální režim pro tyto odpady, tzv. institut autorizace. To přineslo nemalé problémy pro firmy, které již tyto odpady legálně vlastnily (na základě předchozí platné právní úpravy). Pokud firma autorizaci nezískala znamenalo to v konečném důsledku i bankrot firmy, do té doby úspěšně podnikající v oblasti odpadového hospodářství. Dosud poslední právní úprava, zákon č. 185/2001 Sb. tento institut autorizace opět zrušil. Krátká doba platnosti druhé právní úpravy, měla za následek, že se žádné z postižených firem nepodařilo získat pravomocné rozhodnutí, které by bylo možné žalovat a získat tak soudní interpretaci institutu autorizace. Hlavním důvodem byla potřeba zpochybnit svévolnou interpretaci kontrolního orgánu České inspekce životního prostředí (dále jen ČIŽP) při pojmenování a definici odpadu s PCB. V té době platný Katalog odpadů definoval pouze zařízení znečištěné PCB nebo olej obsahující PCB, nikoliv zeminu znečištěnou PCB (tu ostatně nedefinoval z dosud platných právních předpisů žádný).

V kontinentálních evropských systémech nejsou precedenty prameny práva a ani soudy nemají možnost dotvářet pomocí interpretaci právo, pouze jej vykládají při jeho aplikaci. Tento výklad není obecně právně závazný. Do určité míry má vliv na rozhodování případů téhož druhu nižšími institucemi judikatura vyšších a nejvyšších soudů. Interpretace obsažená v rozhodnutích, publikovaných v oficiálních sbírkách, je následně respektována.

Př.: Opět ukázka z praxe v oblasti nakládání s odpady: Úplně poprvé v historii ČSR se nakládání s odpady začalo právně regulovat počátkem 90. let zákonem č.283/91 Sb., tzn. jednalo se o zcela novou právní úpravu do té doby s ničím neporovnatelnou. Rozchod v interpretaci, a to velmi výrazný, mezi MŽP (které bylo autorem právní úpravy dané oblasti), okresními úřady (jako výkonným orgánem, který podle právních norem vydával příslušná rozhodnutí, souhlasy apod.), ale především s kontrolním orgánem ČIŽP, nastal krátce po té, co vstoupila právní úprava v platnost.

Jen zcela na  okraj je zbytečné upozorňovat na diametrálně odlišná rozhodnutí ve stejné věci u různých okresních úřadů. Zde byla argumentace stanovisky MŽP (interpretací zveřejňovanou formou Metodických pokynů) možná. Podstatným však byl přístup ČIŽP jako kontrolního orgánu, který uděloval sankce v rozporu s rozhodnutím okresních úřadů, odmítal respektovat roli MŽP v usměrňování  a určitém metodickém řízení. ČIŽP si vytvořila vlastní interpretaci založenou na velmi volném a extenzivním výkladu jednotlivých ustanovení. Dalo by se předpokládat, že MŽP v roli odvolacího orgánu v rámci odvolacích řízení, bude trvat na svých stanoviscích. Možná proto, že se jen malé procento případů dostalo k odvolacímu orgánu nebo díky neprofesionálnímu přístupu jednotlivců, kteří za odvolací orgán jednali a z jejichž přístupu byla zřejmá snaha kontrolní orgán neusměrňovat, nedošlo ke sjednocení výkladu právních předpisů.

Naskýtá se domněnka, že důvodem mohla být skutečnost, že sankce za správní delikty ve smyslu interpretace ČIŽP byly z části příjmem SFŽP (státní fond životního prostředí). MŽP s těmito finančními prostředky v rámci různých programů může disponovat a není tak závislé pouze  na prostředcích ze státního rozpočtu (ta cesta je samozřejmě složitější, ale jde zde o princip). Tento způsob fungování MŽP a ČIŽP trvá dosud.

Lze namítnout, že pokud se ten, kdo se cítí tímto postupem poškozen, svých práv nedomáhal a nevyužil všechny opravné prostředky a mechanismy, které má k dispozici, nemá na ně nárok. S tím lze do určité míry souhlasit. Uvážíme-li však skutečnost, že výše udělovaných pokut (z cca 70 až 80 % se pokuta pohybuje od 5 do 20 tisíc korun), délka celého řízení (od zahájení řízení o uložení pokuty až po vydání rozhodnutí o odvolání trvá 1 – 2 roky) a v neposlední řadě finanční prostředky na služby advokáta, výlohy na soudní podání atd. (které jsou většinou mnohonásobně vyšší než samotná výše neoprávněně uložené pokuty) fakticky neumožňují dovolávat se svých práv.

To je zde pomíjena skutečnost, že většina advokátních kanceláří by obdobný spor nevzala (poz. osobní zkušenost). Následkem je právní podvědomí subjektů, že s mocenským (vrchnostenským) orgánem státu nelze vést spor. V našem právním řádu chybí obdobná ustanovení jako např. čl. 24 italské ústavy: „Nemajetným účastníkům jsou vhodnými opatřeními zajištěny prostředky k řízení a obhajobě před každým soudem“ nebo čl. 28 „Úředníci a zaměstnanci státu a veřejných organizacích jsou přímo odpovědni podle trestních, občanských a správních zákonů za dokonaná protiprávní jednání“.  V prvním případě účastník (poškozený subjekt) nemusí být dostatečně solventní nebo v době, kdy mělo být zahájeno soudního řízení, je vlivem nesprávného úředního postupu již v bankrotu. Ve druhém případě zde neexistuje odpovědnost úředníků za chyby v jejich činnosti.

Vrátíme-li se k tématu práce, pak interpretace je nástroj práva, který by měl plnit funkci jednotné aplikace práva bez ohledu na to zda se jedná o celý právní řád nebo jen o jeho část. Jednotná  aplikace má zvyšovat právní jistotu tak, aby podnikání v dané oblasti bylo jednotné, přehledné apod., to se však neděje. Těch důvodů je určitě více než zde bylo prezentováno.

Popsané problémy mohou souviset i s faktem, že uvedená ustanovení týkající se nakládání s odpady mají vyšší míru abstraktnosti, jsou vágní, čímž se otvírá prostor pro různou interpretaci. A to i v rámci jednoho orgánu. Např. ČIŽP je členěna na oblastní inspektoráty a ze statistik udělených pokut lze vysledovat, že se interpretace  konkrétních ustanovení liší i regionálně. Každý z inspektorátů se zaměřuje na kontrolu něčeho jiného (např. v Jižních Čechách je nejčastějším pokutovaným přestupkem „nevedením evidence v rozsahu daném zákonem“) a v různém rozsahu ( nejvíce pokut bylo uloženo v Jihočeském a Olomouckém kraji, nejméně v Praze). Tímto přístupem je zcela jednoznačně porušena jednota práva a v konečném důsledku je snížena právní jistota.

Z dosud popsaného vyplývá, že interpretace velmi úzce souvisí s aplikací práva. Svévolná aplikace může vést k absurdním závěrům v aplikaci práva.

Závěr: V předchozím textu použité a popsané příklady vedou k jednoznačnému závěru, že zde nastává konflikt hodnot, tzn. srovnání cílů ke kterým konkrétně zákon o odpadech směřuje (zákonné nakládání s odpady, které nebude poškozovat životní prostředí ani nebude ohrožovat zdraví a životy lidí) a absurdní formalismus při jeho aplikaci. Vlastní konflikty nejsou a ani nemohou být vyřešeny cestou legislativy v platném právu, ale obvykle bývají řešeny cestou interpretace při jeho aplikaci. Tím se dostáváme až ke vztahu spravedlnosti  a právní jistoty.

Pomineme-li kapciozitu zjišťování skutkových stavů a budeme-li předpokládat procesní správnost rozhodnutí konkrétního orgánu veřejné správy, dojdeme k závěru, že se jedná o ryze formalistická rozhodnutí, která jsou v souladu s právními normami, ale věcně se jeví nespravedlivými ve smyslu teze „summum ius summa saepe iniura“.

Na výše popsaných příkladech lze demonstrovat větší prostor pro uvážení státních orgánů, v důsledku kterého neexistuje nebo jen minimálně právní jistota, podmíněná předvídatelností rozhodnutí orgánů veřejné správy při vydávání individuálních právních aktů a jednotností rozhodování. Chybí zde i judikatura, v důsledku čehož je porušena zásada spravedlnosti, která vyžaduje rozhodovat o stejných případech stejného druhu stejně. Je i zřejmé porušení zásady legální licence podle níž lze veřejnou moc uplatňovat jen v případech a v mezích a způsoby, které stanoví zákon.

Z hlediska de lege ferenda se právní úprava odpadového hospodářství jeví v materiálním (věcném) úhlu pohledu jako nespravedlivá, přestože její formální  cíle jsou dobré a účelné pro všechny. Faktické vnímání norem v oblasti odpadového hospodářství pak vede subjekty k názoru, že je lepší „zapírat, záměrně zkreslovat a jinak šidit formální zákonné požadavky (protože pouze formální stránka je kontrolována jako např. evidence odpadů v papírové podobě včetně i nepodstatných požadavků na údaje, které nemají vliv na základní údaj o množství odpadu, a následně pokutována), než se chovat šetrně životnímu prostředí“.

Poslední příklad na dokreslení situace: Subjektu – původci, který vlastní truhlářskou dílnu (legálně a zákonně), kde vznikají dřevěné odpady (odřezky, piliny, hobliny). Předchozí právní úpravy umožňovaly tyto odpady využívat jako palivo nebo jako podestýlku pod domácí či hospodářská zvířata. Nyní když přizná jejich vznik a skutečnost, že je předává za účelem využití uvedeného v předchozí větě, tak je potrestán pokutou za několik správních deliktů: 1) odpad byl předán neoprávněné osobě, 2) protizákonné pálení odpadu a 3) nesplnění podmínek pro zařazení odpadu jako výrobku. V absurdním důsledku pak tento materiál (dřevěný odpad) končí zcela paradoxně na skládkách. Podobných absurdit by bylo možno uvést ještě mnoho.

Většina uvedených příkladů lze zevšeobecnit (není to jen dikce zákona o odpadech) a lze na nich příkladmo demonstrovat vnímání vymahatelnosti práva, právního státu prostřednictvím míry právní jistoty. Postavení interpretace v právním řádu se pak jeví jako svévole státu, jako funkce, která neplní svou roli a selhává.

Ostatně tuto skutečnost nám vytýkají i pozorovatelé EU. Tento týden byla zpracována zpráva hostující soudce nejvyšší soudu v Německu, který tři roky spolupracoval jako konzultant na ministerstvu spravedlnosti ČR. Závěry této zprávy jsou obdobné jako výše uvedené, pouze rozpracovávají téma klientelismu a korupce, kterým se tato práce nezabývá.