Sociální stát jako ústavní problém
Masarykova univerzita
Právnická fakulta
Sociální stát jako ústavní problém
Zpracovala: ing. Vilímková Iveta
Datum odevzdání:
Zadavatel práce:
Úvodem seminární práce je třeba definovat pojem sociální stát z pohledu historického a následně jeho zakotvení v právním řádu. V první řadě poprvé se pojem sociálních práv objevuje ve Francii v roce 1793, kdy Národní konvent schválil radikálně demokratickou „jakobínskou“ ústavu, která byla uvozena novou Deklarací práv - rozšiřovala vlastnická práva o hospodářskou svobodu a sociální práva. Do běžného zákonodárství vyspělých států pronikala jednotlivá sociální práva v 19. a 20. stol. ještě před první světovou válkou, v širší míře po ní (viz např. i ústava ČSR z roku 1920). Hlavní a zásadní rozvoj principů sociálních práv a principů sociálních států nastal až po druhé světové válce jako její přímý produkt[1]:
Francie: Ústava z roku 1958, čl. 1 – Francie je nedílná, laická, demokratická a sociální republika.
Itálie: Ústava z roku 1947 (platné znění k 30. říjnu 1993), čl. 2 – Republika uznává a zaručuje nedotknutelná práva člověka ať jako jednotlivce, tak v sociálních, společenských útvarech, kde se rozvíjí jeho osobnost a vyžaduje plnění nezrušitelných povinností politické, hospodářské a sociální solidarity. Jako naprosto ojedinělým prvkem právní ochrany v rámci aplikace sociální solidarity je ustanovení čl. 24: Nemajetným účastníkům jsou vhodnými opatřeními zajištěny prostředky k řízení a obhajobě před každým soudem nebo čl. 32: Republika chrání zdraví jako základní právo jednotlivce a zájem celku a zaručuje nuzným bezplatné léčení dále čl. 36 Pracující má právo na odměnu úměrnou množství a jakosti, … , aby jemu a jeho rodině zajistila svobodný a důstojný život či čl. 30, 34, 38, 44, 45.
Německo: Ústava z roku 1949 (v platném znění k 27. říjnu 1994), čl. 20 odst. 1 – Spolková republika Německo je demokratický a sociální spolkový stát.
Rusko: Ústava z roku 1993, čl. 7 odst. 2 – V Ruské federaci se chrání práce a zdraví lidí, stanoví se minimální mzda, zajišťujese státní podpora rodiny, mateřství, otcovstí a dětství, invalidů a starých občanů, rozvíjí se systém sociálních služeb, stanoví se státní důchody, podpory a jiné záruky sociální ochrany.
Španělsko: Ústava z roku 1978 (platné znění k 1. lednu 1994), čl. 1 odst. 1 – Španělsko se ustavuje jako demokratický a sociální právní stát, …, čl. 7 – Odbory pracujících a svazy podnikatelů se podílejí na obraně a podpoře jim vlastních hospodářských a sociálních zájmů a čl. 10 odst. 1 – Důstojnost člověka, nedotknutelná práva, která k ní náleží, svobodný rozvoj osobnosti, úcta k zákonům a právům ostatních, jsou základem politického zřízení a sociálního míru. Dále se v čl. 3 odst. 3. definují Sociálně ekonomické principy. Obdoba s Ústavou Itálie čl. 24 je čl. 119 – Soudnictví je bezplatné stanoví-li to zákon, v každém případě rovněž pro všechny osoby, které prokáží, že nemají dost prostředků na vedení právního sporu.
Švýcarsko: Ústava z roku 1874 (platné znění k 25. listopadu 1993). Zvláštním a zcela odlišným způsobem je koncipována Ústava Švýcarska, kde součástí jsou prvky standardně upravované obyčejnými zákony např. ochrana životního prostředí či hospodárné využití energetických zdrojů. Sociální principy ani sociální stát není výslovně vyhlášen. Naprosto ojedinělým a netypickým ustanovením, v kterém lze spatřovat prvek sociální solidarity státu ve vztahu ke svým občanům je čl. 23 bis – Spolek udržuje zásoby chlebového obilí nutné k zabezpečení zásobování země, čl. 27 quater odst. 1 – Spolek může poskytnout kantonům příspěvky, aby je použily na stipendia a jinou výpomoc při vzdělání, čl. 31 quinquies odst. 1 – Spolek činí opatření k vyrovnání konjukturálnímu rozvoji, zvláště k zabránění a odstranění nezaměstnanosti a drahoty, čl. 34 quater odst. 2 - … Důchody musí přiměřeně krýt existenční potřeby. Nejvyšší důchody nesmějí překročit dvojnásobek nejnižšího důchodu, čl. 48 čl.1 – Chudé podporuje kanton, ve kterém mají pobyt. Náklady podpory nese kanton, ve kterém bydlí. Odst. 2 – Spolek může přiznat náhradu … . Pro zajímavost lze odcitovat čl. 34 sexies odst.1 – Spolek činí opatření k výstavbě bytů a také k jejímu zlevnění, jakož i k získání bytu nebo domu do vlastnictví. Odst. 2 b. – Spolek má právo podporovat úsilí v oblasti osidlování a bydlení ve prospěch rodin s omezenými možnostmi výdělku, jakož i starých lidí, invalidů a těch kdo potřebují péči. Čl. 34 septies odst. 1 – Spolek má právo vydávat předpisy proti zneužívání nájmu. Upravuje ochranu nájemníků proti nepřípustnému nájemnému a jiným nepřípustným požadavkům pronajímatelů, možnostem popřít nepřípustné výpovědi, jakož i časovou omezenost nájemních vztahů.
Výše uvedený demonstrativní výčet příkladů zakotvení sociálních principů názorně ukazuje na různý rozsah a způsob specifický pro různé státy. V Evropě, ale i v Rusku se sociální principy staly obvykle součástí ústav jako základní práva hodna ústavní ochrany. Naopak odlišné postavení má ústava USA, kde právní zakotvení sociálních principů není, je zde však v preambuli stanoven cíl mj. podporovat růst „všeobecného blahobytu (the gereral Welfare)“. Ve Velké Británii byl termín „stát blahobytu“ aplikován zejména v plánu sociálního pojištění (uzákoněný veřejnoprávní pojišťovací systém). V tomto smyslu jde vlastně o stát, ve kterém je každý povinně sociálně (a zdravotně) zabezpečen, tzv. stát sociální jistoty.
Za druhé právní hledisko:
Princip sociálního státu není výslovně zmíněn v žádném základním ustanovení Ústavy ČR ani Listiny[2]. To vyplývá z pohnuté minulosti České republiky, neznamená to však, že není-li formulován výslovně, že neexistuje. V dalším výkladu se seminární práce bude snažit nalézt pozitivně dané konkrétní ustanovení, která by měla být východiskem pro konstrukci tohoto principu. Česká republika je dle čl. 1 odst. 2 Ú povinna dodržovat závazky, vyplývající pro ni z mezinárodního práva. Za předpokladu splnění podmínky čl. 10 Ú se použije mezinárodní smlouva, stanoví-li něco jiného než zákon.
Pro srovnání s ústavami výše citovanými je v čl. 1 Ú uvedeno[3]: Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Jednoduchou úvahou lze rozkličovat toto ustanovení. Svrchovanost – tradice zemí Koruny české i dějiny československé státnosti byly charakterizovány úsilím o dosažení svrchovanosti a uznání vlastní identity. Proto je tato skutečnost obsažena i v preambuli a je na ní odkazováno. Jednota – opět obdobně jako svrchovanost byla v historii českým a moravským zemím upírána, nejcitelnějším zásahem jistě bylo vyhlášení Protektorátu Čech a Moravy a násilné diskontinuitní vytvoření samostatného Slovenského státu. Československo nemělo dostatečný prostor od roku 1918 do roku 1939 k vytvoření základů jednoty nově vzniklého státu dvou samostatných a do té doby různou mírou utlačovaných národů. Demokracie – deklarovaný záměr přihlásit se k demokratickým hodnotám první republiky a zároveň zařadit se do společenství ostatních demokratických států. Právní stát založený na úctě k právům a svobodám – snaha o obnovu právního stavu, který zde byl po více jak čtyřicet let deformován totalitním zřízením. Společným pro všechny pojmy je skutečnost, že zde KSČ popřela všechny výše uvedené principy. Svrchovanost byla jen zdánlivou svrchovaností, neboť politika a mocenské uspořádání bylo podřízeno politice RVHP a Sovětskému svazu. Stejně zdánlivá byla i jednota Čechů a Slováků, neboť zde byla disproporce v ústavodárném i zákonodárném uspořádání orgánů, v dělbě moci horizontální i vertikální. Zbývající dvě skutečnosti byly danými poměry v té době zcela vyloučeny.
Pojem „sociální“ zase příliš bolestně a citelně evokoval pojem „socialistický“ či „komunistický“, proto se tomuto termínu snažili zákonodárci v počátku 90. let při tvorbě nové ústavy ČR vyhnout. Dodnes je evidentní syndrom české politické scény, která ani po 18-ti letech nepřekonala tento syndrom minulosti.
Stejným „Kainovým znamením“ je dodnes pojem „solidarita“, „sociální solidarita či solidárnost“, „sociální cítění“ či jakékoliv jiné spojení se slovem „sociální“. Lidé pracujících v sociálních službách či organizacích zaměřených na poskytování různých sociálních služeb jsou osočováni z podpory poměrů před rokem 1989, levičátsví a dalších synonym včetně nařčení ze „sociálního inženýrství“ v dehonestované podobě do roviny něčeho ponižující až odporného, čeho je třeba se štítit a distancovat se od toho.
Z neúplného výčtu těchto důvodů se může zdát sociální stát ústavním problémem. Jak však již bylo dříve uvedeno, Česká republika je vázána i mezinárodními dokumenty, tzn. vyhlášenými mezinárodními smlouvami, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, neboť jsou součástí právního řádu.
1. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech a Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech vyhlášené vyhl. č. 120/1976 Sb. – paradoxně byly oba tyto dokumenty podepsány již v roce 1968, ve Sbírce zákonů však byly zveřejněny až o osm let později. Faktického naplnění se však dočkaly až po roce 1989.
Některá ustanovení těchto paktů jsou součástí Listiny, především hlava druhá, oddíl druhý – politická práva a hlava čtvrtá – hospodářská a sociální práva. Druhý pakt v čl. 11 zakotvuje ustanovení sociálního státu, které státy, výše uvedené, v různých podobách převzaly, ale Česká republika jej do svého katalogu základních práv nezahrnula – Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt a na neustálé zlepšování životních podmínek.
2. Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod zveřejněna ve Sbírce zákonů jako Sdělení č. 41/1992 Sb.
3. Dalším důležitým dokumentem z oblasti mezinárodních smluv, které zakotvují sociální práva, je Evropská sociální charta.
Tyto normy zakotvující základní lidská (občanská) a politická práva včetně práv sociálních jsou přímo aplikovatelné a lze se jich domáhat u soudu bez ohledu na běžné zákony, které je upravují. Ústavní soud při rozhodování o stížnosti proti porušení těchto práv použije přímo základních norem a svým výkladem zároveň provede tzv. kontrolu ústavnosti i běžných zákonů.
Naproti tomu normy ústavního zákona upravující základní sociální práva nejsou přímo aplikovatelné.
Přestože pro pojem „sociálního státu“ je základním principem princip solidarity, který v právním řádu ČR výslovně formulován není, lze pod tento princip subsumovat základní složky ústavního státu tzv. základní pilíře – lidská důstojnost, svoboda a rovnost.
Z hlediska teorie práva lze sociální práva zařadit jako práva subjektivní. K tomu je třeba uvést, že subjektivní práva jsou buď soukromoprávní nebo veřejnoprávní povahy. Subjektivní práva soukromoprávní vznikají většinou za úplatu, vyznačují se obvykle reciprocitou práv a povinností a bývají ovládány principem ekvivalence. Naproti tomu veřejná subjektivní práva vznikají buď bezplatně, anebo nezávisle na principu ekvivalence a jsou unilaterální, co se týče práv a povinností. Uvedené rozdíly nevylučují výjimku, ale jsou typické. V případě problému rovnosti a svobody jej lze charakterizovat veřejnoprávními zásahy více či méně omezujícími sféru soukromoprávní dispoziční volnosti, a tím i účelné fungování této sféry v zájmu existujícího řádu[4].
Postupně v oblasti osobních svobod, posléze politických (demokratických) svobod a následně i sociálních práv došlo k veřejnoprávnímu uzákonění a tudíž k vynětí ze sféry soukromé dispozice, zamezení jejího pozbytí takovou dispozicí. Sociální práva jsou ve sféře právní ochrany, na které je veřejný zájem z hlediska potřeb rozvoje společnosti.
Sociální práva uvedená v hlavě čtvrté Listiny jsou převážně práva nezcizitelná, která mají charakter relativních subjektivních práv veřejnoprávní povahy a s tím spojené povinnosti něco určitého dát (dare) nebo konat (facere), jinak není subjektivní sociální právo realizovatelné.
Pro názornost základní lidská práva a svobody mají povahu absolutních subjektivních práv veřejnoprávního charakteru, kde je jediná povinnost nerušit, neomezovat, neklást překážky výkonu subjektivního práva (non facere). Tento rozdíl plyne ze skutečnosti, že sociální práva se vztahují bezprostředně k hmotným podmínkám a potřebám člověka či občana.
Závěrem můžeme shrnout základní postuláty pojmu „sociální stát“: Sociální stát má zaručit každému občanovi životní minimum. Toto minimum je zajištěno veřejnoprávním režimem sociální péče v zásadě bez závislosti na výsledcích práce; musí být zajištěno i občanovi, který nemá možnost opatřit si životní prostředky vlastní prací. Stát, který se dobrovolně hlásí k sociálním právům, musí plnit celou řadu dalších funkcí např. zajistit vzdělání, zdravotní péči, bydlení a další podmínky potřebné pro rovnost šancí k uplatnění a rozvoji schopností člověka. Musí citlivě vyvažovat rovnováhu ve společnosti z hlediska hospodářského, ekonomického, sociálně-společenského atd. ve vztahu k celkové životní úrovni obyvatel. V laickém podání se hovoří o tzv. efektu rozevřených nůžek (liší se v rozvinuté zemi od země rozvojové). Je zřejmé, že cílem snažení sociálního státu je malé rozevření nůžek a velká koncentrace ve středovém meridiánu. Nežádoucími důsledky pak jsou extrémy, kdy nepatrné procento obyvatel má výrazný nadbytek, čímž dochází k výraznému rozevření nůžek a vyprázdnění středového meridiánu k jeho podlimitním hodnotám. Tím dochází k nežádoucí diferenci lidí, kde je vzrůstající procento těch, kteří ze sociálního systému vypadnou (sociální služby jsou pro ně nedostupné) a nastoupí trend narůstání chudoby (a to i přes zcela paradoxní skvělé výsledky státu v celonárodním hodnocení).
Česká republika v současné době nastoupila trend rozevírání nůžek. Na jedné straně jedinci jako ředitel polostátního monopolního podniku, u kterého se hovoří o příjmu ve stovkách milionů korun a na druhé straně dvě třetiny obyvatel, kteří nedosahují ani průměrné mzdy. Není snadné porovnat směrná čísla, neboť nejsou podrobné informace o rozložení výše skutečné mzdy ve vztahu k vykazované průměrné mzdě. Dle statistik činí v současnosti mediánová mzda asi 17 000,- Kč. Ekonomové pouze odhadují, že více než polovina z těch dvou třetin se pohybuje v rozmezí poloviny až dvou třetin průměrné mzdy (jedná se však jen o velmi nepřesný odhad, skutečnost může být i horší). A při tomto rozložení ekonomických sil nastupuje první balík reforem, který bezprostředně zasahuje do ústavně garantovaných práv:
I. Zásah do čl. 26 L: přiměřené hmotné zajištění občanů, kteří bez své viny nemohou vykonávat své povolání – bude kráceno, neboť valorizace a dorovnání do skutečných životních nákladů se zpřísní. Obdobně čl. 29 odst. 1, čl. 30 odst. 1 – tzv. důchodová reforma posouvá hranici odchodu do důchodu a čl. 32 odst. 5 – zavádí tzv. třírychlostní mateřskou dovolenou, ve všech případech se jedná zhoršení podmínek, které budou snižovat životní úroveň obyvatelstva. Lze zde vypozorovat sankční charakter namířený proti menší skupině obyvatel, která zneužívala tyto dávky sociální podpory. Zasáhne to ale především ty, kterým jsou především určeny. Důsledek snížení životní úrovně – rozpor s čl. 11 Mez. paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech.
II. Zásah do čl. 31 L: reforma zdravotnictví – zavedení poplatků a přímých plateb u lékařů v lékárnách. Důsledek zhoršená dostupnost zdravotní péče – rozpor s čl. 12 Mez. paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech.
III. Předpokládané zavedení školného jde ještě dále, kromě toho, že je v rozporu s čl. 13 Mez. paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, tak míří zcela opačným směrem. Pakt předpokládá, že ve státech, kde středoškolské a vysokoškolské vzdělávání bylo dosud placené, se bude naopak postupně zavádět bezplatné vzdělávání.
Na hodnocení zaváděných kroků je ještě brzy stejně jako nelze předvídat rozhodnutí Ústavního soudu ve věci podaných stížností na rozpor předložených reforem s ústavními a mezinárodními garancemi sociálních práv. Je celá řada dalších problematických otázek. Mimo jiné i otázka bydlení, kde stát (v některých městech a obcích již téměř zcela někde významnou měrou) zprivatizoval bytový fond, za který dle čl. 11 Mez. paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech nese plnou odpovědnost, převedl státní garance bydlení do soukromých rukou, přičemž problémy, které dnes i v souvislosti s postupnou deregulací nájemného, nastaly, odmítá řešit.
Použitá literatura
1Dokumenty k ústavním systémům: Věra Jirásková; vydavatelství Karolinum, Universita Karlova, Praha 1996
2 Ústavní právo české republiky 1, Základní pojmy a instituty, Ústavní základy ČR: Jan Filip; nakladatelství DOPLNĚK; Brno 2003, (str. 227)
3 Ústava České republiky – z.č. 1/1993 Sb. a Listina základních práv a svobod – z.č. 2/1993
4 Teorie práva: J. Boguszak, J. Čapek, A. Gerloch; EUROLEX Bohemia, Praha 2001
[1] Dokumenty k ústavním systémům: VěraJirásková; vydavatelství Karolinum, Universita Karlova, Praha 1996
[2] Ústavní právo české republiky 1, Základní pojmy a instituty, Ústavní základy ČR: Jan Filip; nakladatelství DOPLNĚK; Brno 2003, (str. 227)
[3] Ústava České republiky – z.č. 1/1993 Sb. a Listina základních práv a svobod – z.č. 2/1993
[4] Teorie práva: J. Boguszak, J. Čapek, A. Gerloch; EUROLEX Bohemia, Praha 2001 (str. 70, 97, 109, 110, 203 – 206, 262)